潢政〔2012〕47号
潢川县人民政府
关于印发潢川县人民政府工作规则等
四项工作制度的通知
各乡镇人民政府、街道办事处，县政府各部门：
《潢川县人民政府工作规则》、《潢川县人民政府会议申报审批制度》、《潢川县人民政府领导内事外事活动制度》、《潢川县人民政府机关领导值班制度》已经县政府常务会议研究讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
潢川县人民政府工作规则
第一章总 则
一、潢川县第十三届人民代表大会第一次会议选举产生的潢川县新一届人民政府，为促进各项工作规范化、制度化、法制化，进一步转变政府职能，提高行政效能，深化科学发展，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院工作规则》、《河南省人民政府工作规则》、《信阳市人民政府工作规则》，结合县政府工作实际,制定本规则。
二、县政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真贯彻党的路线方针政策，执行党中央、国务院，省委、省政府，市委、市政府和县委的指示、决定以及县人大及其常委会的决议，全面履行政府职能。坚持实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
三、县政府组成人员要履行《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
四、县政府各部门要依照法律、行政法规和地方性法规、规章行使职权，不断转变政府职能、管理方式和工作作风，相互协调，密切配合，切实贯彻落实县政府各项工作部署。
第二章组成人员职责
五、县政府由下列人员组成：县长、县长级干部、副县长、县政府副县级干部，县政府党组成员，县政府组成部门的局长，各委、办主任。
六、县政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,依法行政，执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。
七、县政府实行县长负责制, 县长领导县政府的工作。县政府其他领导同志协助县长工作。
县长外出期间,由常务副县长主持县政府全面工作。县长、常务副县长同时外出，由指定的副县长主持县政府日常政务工作。
八、县长或者县长委托常务副县长召集和主持县政府全体会议和县政府常务会议。县政府工作中的重大事项,必须经县政府全体会议或县政府常务会议讨论决定。
九、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部按县政府分工负责处理分管工作,受县长委托,可以负责分工外的其他工作或专项任务,召开县长办公会议，并可代表县政府进行外事活动。对于工作中的重要情况和重大事件，要及时向县长、常务副县长报告。
十、县政府办公室主任在县长领导下，负责处理县政府的日常工作，协助落实县政府决定的事项和县长交办的事项。
十一、县政府各部门实行局长、主任负责制,由其领导本部门的工作。
县政府各工作部门受县政府统一领导，并依照法律或行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或领导。
县政府各部门在县政府的领导下,根据法律、法规和县政府规范性文件、决定、命令、意见,在本部门的职权范围内,履行行政职能。
县审计局在县长领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
县政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,团结协作,维护政令统一,不折不扣地贯彻落实县政府各项工作部署。
第三章全面履行政府职能
十二、县政府及各部门要按照上级政府要求，加快政府职能转变,不断提高行政效能,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、认真执行国家宏观调控政策,健全宏观调控体系,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和推进经济运行,着力转变经济发展方式,调整优化经济结构,努力做到速度与质量、结构、效益相一致,加强生态文明建设,深入推进改革开放,促进县域经济又好又快发展。
十四、严格市场监管,推进公平准入,完善监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，规范市场执法，整顿和规范市场经济秩序，建设公平公正、统一开放、竞争有序的现代市场体系。
十五、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,依法管理和规范社会组织、社会事务，健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全本县突发事件应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力。
十六、强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进本县基本公共服务均等化。
第四章实行科学民主决策
十七、县政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十八、本县国民经济和社会发展计划及财政预算、重大改革方案和政策措施、重要民生问题和社会稳定事项、大额度资金的使用、重大工程和重大项目安排、地方和社会管理重要事务、县政府规范性文件等重大决策，由县政府全体会议或县政府常务会议讨论和决定。
十九、县政府各部门提请县政府研究决定的重大事项,必须经过深入调查研究,并经有关专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及下级或基层的,应当事先征求意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,应向社会公开征求意见,必要时举行听证会。
二十、县政府在做出重大决策前,根据需要可通过多种形式,直接听取民主党外人士、社会团体、专家学者、基层群众等各方面的意见和建议。
二十一、县政府各部门必须坚决贯彻落实县政府的决定,讲求工作效率,及时跟踪和反馈执行情况。县政府办公室及其督查办要加强督促检查,确保政令畅通。
第五章坚持依法行政
二十二、县政府及各部门要认真贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。强化法律意识和责任意识,加强依法行政的统筹规划和组织领导,不断提高依法行政的能力和水平。
二十三、县政府及各部门要完善重大行政决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度，建立重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度，建立重大行政决策实施情况评议制度，建立行政决策责任追究制度。
二十四、县政府及各部门制定规范性文件,必须符合宪法、法律、法规以及上级政策,并征求相关部门的意见;以县政府、县政府办公室名义发布的规范性文件，应由县政府法制办公室审核或组织起草；涉及两个及以上部门职权范围的事项,由有关部门联合制定规范性文件。部门联合制定的重要规范性文件发布前须经县政府批准。部门规范性文件应当依法及时报县政府备案,由县政府法制机构审查并定期向县政府报告。县政府涉及法律的重大决策和事务应经县政府法制机构进行合法性审查，提请县政府讨论和审议的规范性文件草案应由县政府法制机构审查或组织起草，县政府发布的规范性文件解释工作由县政府法制办承办。
二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制,推进相对集中行政处罚权和综合执法,规范行政处罚裁量权,严格执行行政执法责任制和行政执法责任追究制,切实做到有法必依、严格执法、违法必究、公正执法、文明执法。
第六章推进政务公开
二十六、县政府及各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》,大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。
二十七、县政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、县政府及各部门制定的政策,除需要保密的外,应及时公布。
二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和国务院、省政府、市政府、县政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。应当听证和公示的事项,按照有关规定听证和公示。
二十九、加强电子政务建设,统筹规划、整合资源、服务应用、确保安全,提高政府工作效率和服务水平,为公众参与经济社会活动创造条件。
第七章健全监督制度
三十、县政府要自觉接受县人大及其常务委员会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询；自觉接受县政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
三十一、县政府各部门要依照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专门监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向县政府报告。
三十二、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。县政府各部门要严格执行规范性文件备案制度和行政复议法的有关规定,及时撤销或修改违反法律、法规和上级政策的规范性文件,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取各乡镇办事处及其部门的意见和建议。
三十三、县政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题, 县政府有关部门要积极主动地查处和整改并向县政府报告。
三十四、县政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访和县长接待日制度,确保信访渠道的畅通;县政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，接待群众来访，解决重要信访问题，及时处置突发群体上访事件。
认真做好市长热线和县长电子信箱回复工作，及时督办处理群众反映的各类问题。
三十五、县政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。
第八章加强廉政建设
三十六、县政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。
三十七、县政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。
三十八、县政府组成人员要廉洁从政,严格执行上级党委、政府和本县有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章会议制度
三十九、县政府实行全体会议、常务会议、县长办公会议制度。
四十、县政府全体会议由县长、县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部、县政府党组成员、县政府组成部门的各局局长、委（办）主任组成,由县长召集和主持。其他列席人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻上级领导机关的重要指示、决定和县人民代表大会及其常务委员会的决议;
(二)讨论决定县政府工作中的重大事项;
(三)部署县政府重要工作;
(四)通报全县经济、社会发展情况。
县政府全体会议一般每半年召开一次。
四十一、县政府常务会议由县长、县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部、县政府党组成员、县政府办公室主任组成,由县长或者县长委托常务副县长召集和主持。县政府常务会议一般要邀请县人大、县政协和县武装部领导出席参加会议。一般邀请县委办、县监察局、财政局、发改委、统计局有关负责同志列席会议，其他列席人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是：
（一）传达学习上级领导机关的重要指示、决定、重要会议精神和县人民代表大会及其常务委员会的重要决议，研究贯彻意见；
（二）讨论决定县政府工作中的重要事项，确定县政府全体会议议题；
（三）讨论、审议县政府规范性文件；
（四）讨论决定报请市政府审批或者提交县委常委会、县四大班子联席会议、县党政联席会议讨论决定的重要事项；
（五）讨论通过县人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；
（六）通报和讨论县政府其他事项。
县政府常务会议一般每月召开一次以上，如有需要可临时召开。
四十二、县长办公会议,由县长或者县长委托常务副县长、县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部主持召开,研究、处理县政府日常工作中的重要问题或专项问题及提交县政府常务会议研究的议题。与会人员根据会议议题和主持人的要求确定。县长办公会议根据需要不定期召开。
四十三、县政府全体会议、常务会议的议题,由县政府分管领导协调或审核后提出,报县长确定; 县长办公会议的议题由县长或者县政府分管领导确定。会议的组织工作由县政府办公室负责。县政府常务会议编印会议纪要,由办公室主任审核,报县长签发; 县长办公会议根据需要编印会议纪要,其中由县长主持召开的,由办公室主任审核,报县长签发;由县政府分管领导主持召开的,由会议主持人审签后报县长或常务副县长阅发。
县政府全体会议、县政府常务会议的组织工作由县政府办公室负责，文件和议题于会前送达与会同志。
四十四、严格会议请假制度。县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部和县政府党组成员因故不能出席县政府全体会议或县政府常务会议,向县长请假。县政府全体会议其他组成人员或县政府常务会议参会人员因故不能参加会议的，应提前向办公室主任请假，未经同意不得由他人代替参加会议。
四十五、县政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。应由各部门召开的全县性会议,不得以县政府或县政府办公室名义召开,不邀请乡镇政府负责人出席,确需邀请的须报县政府批准。全县性会议应尽可能采用快捷、节俭的形式召开。
县政府各部门、各乡镇、各街道办事处召开的系统、年度工作会议,原则上不邀请县政府领导出席。确需县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部出席的,按程序报批。
县政府领导列席县人大常委会议按有关规定或工作分工参加。
第十章公文审批
四十六、各乡镇办事处、各部门的公文处理工作,应当严格执行《国家行政机关公文处理办法》和《河南省国家行政机关公文处理实施办法》。
四十七、除县长、县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部交办事项和必须直接报送的绝密事项外,各乡镇办事处、各部门不得直接向县政府领导同志个人报送公文。部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。
四十八、各乡镇办事处、各部门报送县政府审批的公文,由县政府办公室按照县政府领导分工呈批,并根据需要转请其他县政府领导核批;重大事项报常务副县长、县长审批,或提交县政府常务会议讨论决定。
四十九、县政府发布的规范性文件、决定、命令,向县人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免，由县长签署或签发。
五十、以县政府名义制发的上行文,由县长或者县长委托常务副县长签发。以县政府名义制发的其他公文,由县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部按分工签发。县政府有明确要求的,属于综合性、全局性事项的,或者副县长认为必要的,报常务副县长、县长签发。属于重大事项的,提交县政府常务会议讨论决定。
以县政府办公室名义制发的公文,由县政府办公室主任签发。凡涉及县政府工作的,经县政府分管领导同意后,由县政府办公室主任签发。
以县政府或县政府办公室名义制发的规范性公文,在签发前须经县政府法制办进行合法性审核并出具意见。
以县政府、县政府办公室名义印发的公文，在送县政府领导审批、签发前，均应经分管副主任和负责公文把关的副主任审核。
五十一、县政府及各部门要进一步精简公文。属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求县政府批转或县政府办公室转发。县政府办公室转各乡镇办事处、各部门办理的公文,有明确时限要求的,各乡镇办事处、各部门应当在规定时限内办理完毕;未明确提出时限要求的,各乡镇办事处、各部门应当尽快办理。要加快网络化办公进程,提高公文处理效率。
第十一章纪律和作风
五十二、县政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及工作部署,牢固树立宗旨意识和公仆意识，执政为民，严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。
五十三、县政府组成人员必须坚决执行县政府的决定,坚持组织原则，维护班子团结。如有不同意见可在县政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与县政府决定相违背的言论和行为;代表县政府发表讲话或文章,个人发表涉及未经县政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,须事先报经县政府按程序核准。
五十四、县政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向县政府报告。
五十五、县政府组成人员要严格遵守政治纪律、保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十六、县政府组成人员要做学习的表率, 县政府及各部门要建设学习型机关。
五十七、县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从不扰民，减少陪同，不要当地负责人到辖区分界处迎送。
五十八、县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部不为部门和乡镇、办事处的会议、活动等发贺信、贺电,不题词,因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。县政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按上级和县委有关规定办理。
五十九、县政府组成人员要严格执行请销假制度。县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部、县政府党组成员、办公室主任出差、休假、离县参加会议,应事先报告县长,并由县政府办公室通报其他副县长。
县政府各部门主要负责人离县外出,应事先向县长、县政府分管领导和县政府办公室主任请假，经同意后方可离开。
六十、各乡镇人民政府，各街道办事处、县政府各部门及县政府直属事业单位适用本规则。
潢川县人民政府会议申报审批制度
一、会议审批权限
(一)以县政府各部门、各系统召开的需要本系统负责人参加的全县性工作会议,由县政府分管领导批准。
(二) 县政府各部门、各系统召开的需要各乡镇办事处分管副职参加的全县性工作会议,由县政府分管领导提出审核意见,常务副县长批准。
(三) 县政府各部门、各系统以县政府名义召开或需要各乡镇长、办事处主任参加的会议,由县政府分管领导提出初审意见,经常务副县长审核后报县政府常务会议或县长批准。
二、会议申报、办理程序
县政府办公室统一印制《会议申报审批单》和《会议审批通知单》。申请开会的部门须提前将会议的名称、内容、议程、时间、地点、规模、规格、经费来源等填写《会议申报审批单》,加盖公章后报县政府办公室按有关规定和程序办理。
县政府办公室根据最终审定的意见通知会议申报部门。如批准开会,填写《会议审批通知单》,加盖办公室印章后转会议申报部门;如未批准,函告或者电话告知会议申报部门。
潢川县人民政府领导内事外事活动制度
为保证县长、县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部出席各类会议、活动规范有序,制订如下规定:
一、内事活动制度
(一) 县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部的内事活动,由县政府办公室根据县政府领导分工及有关规定统一协调安排。
(二)安排县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部的内事活动,应坚持突出重点、精简务实原则,尽量减少事务性活动,保证县政府领导集中精力研究处理重大问题,抓好工作落实。
(三)除全县性重要会议、重要活动外, 县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部一般不出席各部门、各乡镇、各街道办事处和基层单位的会议和活动。确因特殊情况需要出席的,按申报程序报请批准后由办公室安排。
省、市政府及办公室召开的会议和要求参加的活动,对参加人员有明确要求的,按要求出席;没有明确要求的,由县政府办公室按县政府领导分工提出拟出席意见，由办公室主任审核报县长或常务副县长确定。
县政府各部门、各乡镇、各街道办事处召开的系统、年度工作会议,原则上不邀请县政府领导出席。确需县长级干部、副县长、参与县政府领导分工的县政府副县级干部出席的,按程序报批。
县政府领导列席县人大常委会议按有关规定或工作分工参加。
(四)邀请县政府领导出席会议、活动,需严格履行申报程序。各部门、各乡镇、各街道办事处及有关单位邀请县政府领导出席会议、活动,均应提前3-5个工作日(重大活动提前10天)将会议或活动名称、时间、地点、内容、背景材料等书面向县政府办公室报告,由县政府办公室按有关规定提出意见，报办公室主任审核后予以安排。特别重大事项需报请县长或常务副县长同意后方可安排。县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的党组成员不直接接受邀请。
(五)县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部出县参加会议、活动,须向县长报告。
(六)县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部的内事活动的宣传报道要从严掌握。出席会议或活动需要报道的,必须经出席该会议或活动的县政府领导批准。新闻单位对县政府领导的专题采访和下基层调查研究需要报道的,由县政府办公室统一安排,报道内容要经县长、县长级干部、副县长、县长助理和参与县政府领导分工的县政府副县级干部本人同意。
(七)县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部要深入基层调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从,减少陪同和随行人员,注重实效。
二、外事活动制度
(一) 外事考察。县政府及县政府部门领导出境考察经县委、县政府审批后报市委、市政府批准。
县长、县长级干部、副县长和参与县政府领导分工的县政府副县级干部及县政府各部门负责人要认真执行党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府关于出访方面的各项规定,严格遵守外事纪律。未经批准，不得安排顺访或延长在外时间。
(二)外事会见。县政府及县政府部门负责人接待外宾，由主管部门经县外侨办审核后提出，报县政府审定；会见港、澳人士按照上述规定办理。会见来访的台湾人员，由接待单位请示，经县对台工作办公室审核报县政府审定。
外事活动的新闻报道,须经县外侨办审核同意;根据有关规定,有的外事活动可以不发消息。
潢川县人民政府机关领导值班制度
为了进一步维护好县政府机关正常的办公和生活秩序，加强县政府机关安全保卫和稳定工作，根据县政府常务会研究的意见，决定建立县政府机关领导值班制度，现就县政府机关领导值班具体事宜作如下决定：
一、实行县政府领导带班值班制度（见附表），负责每天县政府群众来访接待、处访和安全保卫工作。值班人员要登记好来访基本情况，并引导群众到规定的地方有序上访。
二、加强对集体上访与群访的处置工作。发生集体上访，值班人员了解情况后，要立即通知责任单位负责人在第一时间内赶到现场处理；发生闹访、堵门等群访事件，值班人员应立即向值班县级领导和办公室主任汇报，值班县级领导要及时组织县政府办公室、公安、信访、维稳及涉事部门力量，进行疏导和现场处理；重大情况应立即向县委、县政府主要领导汇报，并做好应急处置预案的准备工作。
三、加大“双向”责任追究力度。值班领导对处置上访或闹访群访不积极、不得力的，要按照有关规定对责任单位和责任人进行通报批评直至问责处理；对违法人访行为，要抓住典型，找准挑头人和组织者，固定好证据，依法适时予以打击，坚决维护正常的办公和生活秩序。
四、建立定期通报制度。县政府办公室每月将对群众来县政府上访情况进行汇总通报，问题多发、长期得不到解决，特别是导致重复群访的乡镇（办事处）或单位，要进行全县通报批评，并限期处理到位。
五、县政府办公室和办公室主任负责周六、周日的值班工作。若发生信访稳定问题，根据信访事由，由政府办公室主任负责向涉事的分管县领导报告，并与县领导一起负责处置。若是重大问题，办公室主任要及时向县长和常务副县长报告。
六、建立值班交接制度。当天值班领导对当天遇到的重大值班事项要及时向县长报告，并向次日值班领导搞好交接，并向县政府办公室做好安排，防止因工作衔接不畅而延误工作。
七、县委常委、县政府常务副县长负责对县政府机关的领导值班工作总协调。
八、没有特殊事项，当天值班领导不得出差和下乡，确需离开县城的，当天值班领导要向县长请示并经同意后方可离开。同时，县政府办公室主任要协调好当天值班领导进行值班，防止当天值班领导缺位。
编辑：余江
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